《解释》条文及主旨

第二十四条 当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。

当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。

当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

【条文主旨】

本条是关于村民委员会、居民委员会、高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会被告资格的规定。

起草背景

村民委员会、居民委员会、高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协议等行业协会并非传统概念中的行政主体，但是在上述主体参与公共管理领域事务日益增多的情况下，人民法院应当给予足够重视，将之纳入行政诉讼法的调整范围。在确定被告资格时，应注意作相关区分。

1．关于法定授权的情形

1989年行政诉讼法第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”授权的依据仅限于“法律、法规”。2014年修正行政诉讼法第二条第二款对授权依据做了扩展，规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

当时修法的主要理由包括三个方面：

(1)行政诉讼法的调整范围对应的是公共行政关系，实践中除了行政机关以外，其他组织依照法律、法规或者规章授权的也可以作出行政行为，属于行政诉讼法的调整范围。

(2)法律、法规、规章授权以外的社会组织所行使的类似行政职权，从性质上讲并非公共行政，大多数属于自治范畴，一般情况下不属于司法权的干涉范围。

(3)之所以将规章授权的组织亦纳入行政诉讼的调整范畴，是考虑到在以简政放权为重要内容的国家治理体系和治理能力现代化大背景下，培养更多的社会组织承担公共事务管理职能是大势所趋，如果仅限于“法律、法规”授权组织，范围过小，与行政管理的发展趋势相背离。《行诉解释》考虑到实务中因高校拒绝颁发毕业证和学位证、“外嫁女”村民待遇、行业协会自我管理、查询公共企事业单位信息而引起的纠纷大量涌现，会出现行政诉讼和民事诉讼均不立案受理的情形，因而有必要对行政诉讼法进一步明确。

2．关于行政委托的情形

1989年行政诉讼法第二十五条第四款以及2014年修正行政诉讼法第五款均规定了对行政机关委托的组织所作的(具体)行政行为起诉，委托的行政机关是被告。《行诉解释》对行政委托下有关村民委员会、居民委员会、高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会是否是适格被告问题，作了相应的具体规定。

条文释义

本条赋予了村民委员会、居民委员会、高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会在履行行政管理职责时成为行政诉讼被告的资格地位，但对于仅接受行政机关委托时作出的行为仍以委托机关为被告。

1．法定授权下的被告问题

(1)村民委员会或者居民委员会。在特定情形下，村民委员会或者居民委员根据法律、法规的授权行使行政管理权限。例如，一些地方，如黑龙江的地方性法规规定了村民委员会的职权包括土地补偿费的使用、税费收缴、集体财产的承包租赁经营、优抚、救灾救济、宅基地审批等行政管理职权。当事人对这些行为不服的，可以将村民委员会作为被告。

(2)高等学校等事业单位。根据高等教育法的规定，高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。根据高等教育法第四十二条的规定，高等学校有权调查、处理学术纠纷，有权调查认定学术不端行为等。以高等学校为行政诉讼被告的案例如最高人民法院发布的第9批指导性案例中的“田永诉北京科技大学拒绝颁发学位证案”(38号)、“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”(39号)。此外，在社会上影响较大的还有刘某诉北京大学案、白某诉北京语言大学信息公开案等。

(3)律师协会。根据律师法的规定，律师协会经法律法规授权可以行使行政权力。组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核，是律师法第四十六条规定的律师协会的法定职责。在杨斌诉广州市律师协会不予登记实习一案中，广州铁路运输中级法院二审裁定认为：广州律师协会对杨斌实习登记申请的处理行为属于行政诉讼受案范围，原审广州市越秀区法院以不符合行政诉讼受案范围为由驳回杨斌起诉的裁定适用法律错误，予以撤销；根据广州地区行政案件集中管辖的规定，该案由广州市铁路运输第一法院继续审理。此外，海口市中级人民法院等法院也作出类似判决，认为律师协会属于法律、法规、规章授权的组织。

(4)注册会计师协会。注册会计师法第四条规定，注册会计师协会是由注册会计师组成的社会团体。第十三条规定，对于已经取得注册会计师证书的人员，在完全丧失民事行为能力等情况下，由准予注册的注册会计师协会撤销注册，收回注册会计师证书。也就是说，注册会计师协会在上述情形下行使行政管理职权，可以作为行政诉讼被告。上述规定在司法实践中已经有大量案例。

2．行政委托下的被告问题

权力转移而责任归属不变是行政委托的内在含义。构成行政委托，一般应满足三个要件。

一是委托主体是行政机关。

二是受托主体的范围不包括行政机关，因为行政机关之间的委托更多的是事项委托或者职务协助，其与行政委托的法律关系并不相同。

三是委托事项或者委托客体是指涉及行政权力行使的事项。征地拆迁实务中，地方政府与村民委员会之间是否构成行政委托关系，直接决定了相关纠纷属于民事侵权还是行政侵权性质。

审判实践应注意的问题

关于无书面委托情况下如何认定被告的问题

行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，需要就被诉行政行为、具体被告主体等事项进行初步举证，否则人民法院可以不符合起诉条件为由，裁定不予立案或者驳回起诉。对于征地拆迁中村民委员会代行政机关实施强制拆除等行为，虽然双方并未制作行政委托的书面文书，行政相对人可以提交有关证据证明被诉强制拆除行为是在当地政府机关决策部署下，由村民委员会组织实施的事实。在无证据证明村民委员会具有实施强制拆除的法定授权的情况下，人民法院可以据此认定构成行政委托，认定当地政府机关为适格被告。